Kostenterugwinning van waterdiensten in woelig water: bedenkingen bij het arrest C-525/12 van het Hof van Justitie bezien in rechtsvergelijkend perspectief

In de zaak C-525/12, inzake de Europese Commissie tegen de Bondrepubliek Duitsland, diende het Hof van Justitie van de Europese Unie voor het eerst de draagwijdte van het beginsel van kostenterugwinning voor waterdiensten in het kader van de Kaderrichtlijn Water (hierna KRW) te preciseren. De Europese Commissie daagde een tweetal jaren geleden Duitsland, via een inbreukprocedure, voor het Europees Hof van Justitie wegens diens vermeende tekortkomingen aan de verplichtingen uit de KRW, meer specifiek met betrekking tot de kostenterugwinning voor waterdiensten. De Europese Commissie oordeelde dat Duitsland, bij de toepassing van de kostenterugwinning uit artikel 9 KRW, ten onrechte bepaalde water-gerelateerde activiteiten uitsloot van het begrip ‘waterdiensten’ zoals omschreven in artikel 2, punt 38 van de KRW. Duitsland had watergerelateerde activiteiten zoals onder meer opstuwing van water voor energieopwekking via waterkracht, wateractiviteiten met betrekking tot navigatie of overstromingsgevaar, of wateronttrekking voor irrigatie of industriële doelen immers niet aangemerkt als waterdienst in de zin van de KRW. Door dergelijke activiteiten niet aan te merken als waterdienst zou Duitsland niet aan haar verplichtingen voldoen om tot een juiste implementatie van de richtlijn te komen. De Commissie gaat er immers van uit dat elke activiteit vermeld in artikel 2, punt 38 van de KRW een waterdienst uitmaakt en aldus onderworpen is aan het beginsel van de kostenterugwinning. In de geciteerde zaak komt het Hof, in substantie, tot besluit dat de kostenterugwinning voor waterdien
sten slechts één van de instrumenten is waarover de lidstaten beschikken om te komen tot een rationeel gebruik van de watervoorraden en dat de door de KRW nagestreefde milieudoelen niet noodzakelijkerwijs impliceren dat het beginsel van kostenterugwinning geldt voor alle in artikel 2, punt 38, sub a genoemde activiteiten. Het beroep van de Commissie werd dan ook verworpen. In de voorliggende bijdrage wordt een aantal kritische bedenkingen geplaatst bij de uitspraak van het Hof, nu die uitspraak, naar het oordeel van de auteurs, het kostenterugwinningsbeginsel eenzijdig beschouwt als een facultatief instrument, terwijl het al te vrijblijvend karakter daarvan de effectiviteit van het beginsel al te zeer inperkt.
Zowel in Nederland als in Vlaanderen zijn bij de selectie van waterdiensten de in de KRW gebruikte definities voor waterdiensten en kostenterugwinning van waterdiensten als uitgangspunt genomen. In hun water(prijs)beleid geven Nederland en Vlaanderen nochtans een beperkte interpretatie en invulling aan de notie waterdiensten, en worden waterkracht, scheepvaart en recreatie bijvoorbeeld niet benoemd als waterdiensten. Om die reden heeft de Commissie, zoals ook gebeurde tegen Duitsland, zowel tegen Nederland als België (Vlaams Gewest en Brussels Hoofdstedelijk Gewest) een inbreukprocedure gestart. Na het tussengekomen arrest C-525/12 van het Hof van Justitie liet de Commissie, zoals te verwachten viel, weten dat ze de lopende inbreukprocedures tegen de overige acht lidstaten die volgens haar het kostenterugwinningsbeginsel miskennen door het begrip waterdienst te eng op te vatten, zal stopzetten. In de voorliggende bijdrage wordt nader ingegaan op de wijze waarop Nederland en Vlaanderen uitvoering geven aan de financiering van het waterbeheer en daarmee verweven het principe van kostenterugwinning voor waterdiensten. In de eerste plaats wordt beschreven hoe artikel 9 KRW is omgezet in de waterwetgeving en het waterbeleid. Vervolgens wordt nader ingegaan op de vraag welke waterdiensten in aanmerking worden genomen voor de toepassing van het kostenterugwinningsbeginsel en de instrumenten die in beide landen worden ingezet om die kosten terug te winnen. Het geheel wordt afgesloten met een conclusie, waarin de toepassing van het kostenterugwinningsbeginsel beschouwd wordt in het licht van het recente arrest van het Hof van Justitie. Daarbij worden enkele aanbevelingen gedaan om te remediëren aan de (mogelijke) tekortkomingen bij de vormgeving en toepassing van het Europeesrechtelijk waterprijsstellingsbeginsel.