Grondwaterheffing en schadevergoeding naar huidig recht en onder de Omgevingswet

In onderhavig advies zijn twee vragen beantwoord:
1. Welke kosten kunnen onder huidig en toekomstig recht (Omgevingswet) uit de grondwaterheffing en schadevergoedingsregeling worden betaald?
2. Kan het kwaliteitsmeetnet uit de heffing worden betaald?
Grondwaterheffing op grond van de Waterwet
De Waterwet kent een grondwaterheffing ter bestrijding van ten laste van de provincie komende kosten, die betrekking hebben op maatregelen in het kader van grondwaterkwantiteitsbeheer en voor het grondwaterbeleid noodzakelijke onderzoeken. Het betreft alleen maatregelen die zijn gekoppeld aan de grondwaterkwantiteit en geen maatregelen ten behoeve van grondwaterkwaliteitsbeheer inclusief bronbescherming. Maatregelen die tot doel hebben de hoeveelheid grondwater op de langere termijn veilig te stellen zouden mogelijk wel uit de heffing gefinancierd kunnen worden. Uit de heffing te financieren onderzoeken moeten verband houden met het onttrekken van grondwater dan wel het infiltreren van water in de bodem. Het kwaliteitsmeetnet (early warning) en het opsporen van veroorzakers van verontreiniging kan niet uit de heffing worden gefinancierd, omdat beide de grondwaterkwaliteit betreffen. Het feit dat de onttrokken hoeveelheid grondwater de grondslag voor de heffing vormt, geeft een aanvullende verklaring waarom alleen maatregelen en onderzoeken in het kader van het grondwaterkwantiteitsbeheer uit de heffingsopbrengst kunnen worden gefinancierd.
De Omgevingswet beoogt de vigerende regeling voort te zetten. Een verbreding van mogelijke bestedingen vanuit de heffing - van alleen kwantiteitsmaatregelen en -onderzoeken naar een integrale grondwaterbescherming - wordt niet beoogd en lijkt op grond van de beschikbare wetteksten niet mogelijk.
Schadevergoeding (grondwaterkwantiteit)
De Waterwet kent een tweetal schadevergoedingsregelingen, die alleen van toepassing zijn bij het optreden van schade. Deze regelingen zijn geen instrument voor de financiering van maatregelen of onderzoek.
In de eerste plaats is er een bijzondere schadevergoedingsregeling in verband met schade aan onroerende zaken als gevolg van onttrekking of infiltratie die plaatsvindt op grond van een watervergunning. Deze schadevergoeding komt ten laste van de vergunninghouder en wordt vanzelfsprekend niet bekostigd uit de grondwaterheffing.
Daarnaast is er een algemene schadevergoedingsregeling die ziet op schade als gevolg van de rechtmatige uitoefening van taken of bevoegdheden door de overheid. Alleen als de schade is ontstaan als gevolg van het gebruik van een onttrekkings- of infiltratievergunning, de schade ten laste van de provincie komt en geen schade aan onroerende zaken betreft – kan de schadevergoeding worden bekostigd uit de grondwaterheffing. Datzelfde geldt voor de kosten van onderzoek die de provincie maakt om de schade te ramen en de schadeveroorzakende vergunninghouder op te sporen.
De bijzondere schadevergoedingsregeling met betrekking tot onttrekkingen en infiltraties verandert onder het regime van de Omgevingswet. De basis voor schadevergoeding wordt dan gevormd door een verplichting om onttrekkingen en infiltraties te gedogen (gedoogplicht). Er wordt verwezen naar schade aan ‘gronden’ en niet naar schade aan een onroerende zaak. Onduidelijk is of aan ‘gronden’ een ruimere interpretatie moet worden gegeven dan aan ‘onroerende zaak’. De bijzondere schadevergoeding blijft ten laste van de vergunninghouder en wordt derhalve niet bekostigd uit de grondwaterheffing.
De Omgevingswet zal een algemene nadeelcompensatieregeling kennen, die minder ruim is geformuleerd dan in de Waterwet. Zo worden de taken en bevoegdheden waaruit een schadevergoedingsplicht kan voortkomen, expliciet genoemd. Mogelijk betekent dit een beperking van de schadevergoedingsverplichting, maar duidelijk is dat nog niet. De grondwateronttrekkings-heffing onder de Omgevingswet kan eveneens alleen worden gebruikt voor de bekostiging van schade die voortvloeit uit het onttrekken van grondwater of het in de bodem brengen van water. Daarnaast komt er een specifieke regeling voor vergoeding van schade als gevolg van feitelijke handelingen van de overheid voor zover de schade niet kan worden vergoed via een schadeoorzaak die onder algemene nadeelcompensatiebepaling valt. De grondwateronttrekkingsheffing kan echter niet voor de vergoeding van deze schade worden ingezet.
Schadevergoeding (grondwaterkwaliteit)
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Wet milieubeheer (Wm) kennen een regeling voor vergoeding van schade als gevolg van het van toepassing worden van nieuwe regels in een provinciale milieuverordening voor grondwaterbeschermingsgebieden. De Wm voorziet in een grondwaterheffing die kan worden opgelegd aan houders van inrichtingen in deze gebieden en die uitsluitend is bedoeld voor de bekostiging van deze schadevergoeding. Deze heffing biedt geen mogelijkheid om andere grondwaterkwaliteitsmaatregelen of –onderzoeken te financieren.
De Omgevingswet beoogt de huidige regeling voort te zetten. De reikwijdte van de heffing is echter ruimer geformuleerd en zou dus ook een ruimere werking kunnen krijgen. Onder de Wm gaat het om ‘het van toepassing worden van bepalingen van een provinciale milieuverordening’, terwijl de omschrijving in de Omgevingswet verwijst naar ’een regel in de omgevingsverordening’. Met de regeling in de Omgevingswet wordt echter geen inhoudelijke wijziging of verbreding beoogd. Uit de toelichting blijkt dat beoogd wordt slechts schade te vergoeden die ontstaat door het van toepassing worden van bepalingen uit de omgevingsverordening die betrekking hebben op de bescherming van de kwaliteit van het grondwater.