De ondefinieerbare staat: Horizontale en verticale sturing door de rijksoverheid sinds 1980

Het openbaar bestuur in Nederland is volgens de academische communis opinio in de afgelopen decennia onmiskenbaar gehorizontaliseerd. Hiërarchische en centrische sturing zou langzaam maar zeker plaats maken voor sturing op basis van gelijkwaardigheid en wederkerigheid. Vaak is de empirische onderbouwing van dit 'grote verhaal' van de horizontalisering beperkt. Het lijkt inmiddels zo vaak te zijn opgeschreven dat het wel waar moet zijn. In dit artikel pogen wij een empirisch antwoord te geven op de grote vraag in welke mate er nu werkelijk sprake is van horizontalisering. Dit gebeurt door een vergelijking te maken van de sturingsinstrumenten die de rijksoverheid vanaf 1980 heeft ingezet. Kern van het onderzoek is een analyse van empirisch bronmateriaal op vijf uiteenlopende beleidsterreinen. De conclusie is kort en duidelijk: op de onderzochte terreinen is geen sprake van een eenduidige ontwikkeling, en al helemaal niet van een dominante trend tot horizontalisering. Er zijn vooral veel verschillen tussen de beleidsterreinen en er is mogelijk een lichte trend tot verticalisering. De bevindingen suggereren dat horizontalisering eerder in normatieve dan in descriptieve zin aan de orde is: het verhaal van de horizontalisering van de overheidssturing zegt meer over de normatieve preferenties van beleidsmakers en analytici dan over de feitelijke sturing door de overheid.